بودجه بندی عملیاتی و بسترهای مورد نیاز آن
کسب منابع و چگونگی تخصیص آن به آحاد جامعه، انگیزه اصلی تهیه و تنظیم بودجه دولت است. همه دولتها، چه در کشورهای پیشرفته که از روشهای نوین در تنظیم بودجه ¬بهره¬منداند، چه در کشورهای در حال توسعه که آثار فنون و روشهای کارامد کمتری در تنظیم بودجه آنها وجود دارد و چه در کشورهای توسعه نیافته با روشهای بودجه¬بندی کاملاً ابتدایی، اقدام به تعیین و تدوین چگونگی کسب درامد و تخصیص آن در قالب برنامه¬ای مدرن، با عنوان «بودجه کل کشور» می-کنند. عمده¬ترین و رایجترین روشهای تنظیم بودجه در کشورها به ترتیب درجه رشدیافتگی آنها عبارتند از:
• بودجه متداول؛ در این روش، درامدها و هزینه¬ها، صرفاً براساس اقلا‌م سالهای گذشته پیشبینی می¬شود بدون آن که معلوم شده باشد هزینه¬ها برای اجرای چه برنامه و هدفی است.
• بودجه برنامه¬ای؛ در این روش ابتدا اقداماتی که دولت موظف است از طریق دستگاهها در سال آینده انجام دهد مشخص می¬شود. سپس هزینه¬ها براساس فعالیتهای جاری و عمرانی از پیوستن طرحها، فعالیتها و برنامه¬ها به شکل فصل و امور تخصیص می¬یابد.
در این روش، به دلیل نبود اطلاعات مورد نیاز و یا بی¬ثباتی شرایط محیطی، پیشبینی بهای تمام¬شده فعالیتها، طرحها و برنامه¬های منظور شده در بودجه امکانپذیر نیست و تخصیص هزینه صرفاً برمبنای اطلاعات فعالیتهای مشابه در سالهای پیش و اعمال تغییرات آثار تورمی صورت می¬پذیرد.
از این روست که هنگام تصویب بودجه در مجلس، به دلیل در دسترس نبودن بهای تمام شده و محاسبات درخور اتکا، لزوم انجام بحث و جدلهای چندین و چند روزه، برای تصویب لایحه ضروری می-شود و گاهی اقلا‌م تصویب و ابلا‌غ شده، در عمل دچار انحرافات متعدد از برنامه شده و یا در نهایت متوقف می¬گردد. لذا در چنین وضعیتی، کشمکشهای متعدد میان کارفرمایان دولتی و پیمانکاران به دلیل ناممکن بودن اتمام طرحهای واگذاری و واقعی نبودن قیمتهای تعیین شده برای اجرای امور، باعث طولانیتر شدن نوبتهای رسیدگی به اختلا‌فات مزبور در دادگاهها و پیامدهای ناخوشایند اجتماعی دیگری خواهد شد و این کلا‌ف سردرگمی است که کشورهای دارای این روش بودجه¬ای باید خود را از آن رها سازند.
• بودجه عملیاتی؛ در تنظیم بودجه عملیاتی، دستگاهها باید دو مرحله زیر را سپری کنند:
1- اندازه¬گیری حجم کار،
2- محاسبه بهای تمام شده فعالیتها، در سال آینده.
در تهیه و تنظیم اطلاعات پیشگفته، از کارشناسانی چون مهندسان صنایع در انجام زمانبندی دقیق و تعیین اندازه هر بخشی از جزئیات فعالیتها و در نهایت کل طرحها استفاده می¬شود. این محاسبات با توجه به آثار تورمی یا رکود و سایر عوامل محیطی، تجزیه¬وتحلیل شده و بهای تمام¬شده برای تولید و عرضه کالاها و خدمات تعیین می¬شود.
به دلیل اعمال دقت کافی در محاسبات مزبور و وجود ثبات اقتصادی و مهار نرخ تورم و کاهش نرخ سود بانکی، انحرافات ناشی از اقلا‌م واقعی و بودجه به حداقل ممکن کاهش می¬یابد وطرحها نیز در زمان تعیین شده و منطبق با بهای تمام شده مصوب تحویلپذیر خواهند بود و لذا:
اولا‌ً: رضایت کارفرما از پیمانکار موجب جلوگیری از بروز اختلا‌فات و تبعات آن در آینده خواهد شد،
ثانیاً: عملیات و وظایف تعریف شده برای مسئولان دستگاهها به طور کامل اجراپذیر بوده و افزایش سطح رضایت مردم و رفاه جامعه از دستاوردهای این روش است.
در حال حاضر، این روش در کشورهای توسعه¬یافته¬ که زمینه¬های اطلا‌عاتی لازم برای انجام محاسبات بهای تمام¬شده در آنها فراهم است،اجرا می¬شود.
یاداوری می¬شود به دلیل وجود پشتوانه¬های محاسباتی دقیق در طرحها و برنامه¬های ارائه شده به مجلس، چانه¬زنی نمایندگان هنگام بررسی و تصویب لایحه بودجه بر روی ارقام مندرج در لایحه منتفی و یا به عبارت دیگر ناممکن است زیرا این موضوع تفهیم و اثبات شده است که در صورت تغییر در بهای قابل اختصاص به انجام طرح، فعالیت یا امور مندرج در لایحه، اجرای آنها عملا‌ً با وقفه روبرو می¬شود. مردم نیز به تشکیلا‌ت دولتی خوشبین شده و به تدریج زمینه¬های اعتماد عمومی به دولتمردان تقویت می¬گردد.
مانع اساسی در دستیابی به بودجه عملیاتی در کشورهای در حال توسعه این است که دستگاههای اجرایی و بنگاههای اقتصادی این کشورها هنوز در محاسبه بهای تمام شده کالاها و خدمات تولید و عرضه شده در دوره¬های جاری و گذشته خود دچار مشکلات ریشه¬ای هستند. چگونه می¬توان انتظار داشت این سیستم ناکارامد بتواند بهای¬تمام¬شده کالاها و خدماتی را محاسبه و اعلام کند که در آینده قرار است تولید و عرضه شود و شاید برخی از اطلاعات آن هم به طور دقیق در دسترس نباشد.
• بودجه برمبنای صفر؛ این روش برای نخستین بار در سال 1973 در ایالات متحد امریکا ابداع و اجرا شد. اجرای این روش باعث نوسازی و تحول در دستگاههای دولتی می¬شود.
مراحل اجرای این روش به شرح زیر است:
1- شناخت واحد فعالیت،
2- دسته¬بندی هر واحد فعالیت در قالب گروه فعالیتها و برنامه¬ها،
3- ارزشیابی و درجه¬بندی گروه فعالیتها بر حسب اولویت آنها،
4- انتخاب و تخصیص بودجه به گروهی از فعالیتها که ثمربخشی آنها اثبات می¬شود.
در این روش، پس از اجرای این مراحل برخی از فعالیتها و واحدهای دوره پیش تعدیل و ترکیب جدیدی برای استفاده¬کنندگان بودجه تعریف می¬شود. این روش دارای مزیت انعطاف¬پذیری خاصی است.
از مشکلات اجرایی بودجه¬بندی بر مبنای صفر، مقاومت مدیران و مسئولا‌نی است که فعالیت آنها در دوره پیش، ثمربخش تشخیص داده نشده و تصمیم به حذف آنها گرفته می¬شود.
روش اخیر برای برنامه¬های درازمدت (چندساله) مورد استفاده قرار می¬گیرد و با تلفیق آن با روش بودجه عملیاتی، امکان اجرای عدالت، تخصیص بهینه منابع و امکانات، در اختیار دولتمردان قرار خواهد گرفت.
بدیهی است در بخش عمومی وخصوصی مدیرانی موفقترند که بتوانند 5 وظیفه اصلی مدیریت یعنی برنامه¬ریزی، سازماندهی، هماهنگی، تصمیمگیری و نظارت و کنترل را به نحو احسن به انجام رسانند. بودجه عملیاتی و بودجه برمبنای صفر، ابزارهایی است که می¬تواند معیار قابل اندازه-گیری مناسب در خصوص برنامه¬ریزی، تصمیمگیری و کنترل صحت عملیات را در اختیار مسئولان قرار دهد. بنابراین، هرگونه تعلل در آماده¬سازی زمینه¬های لازم برای دسترسی به بودجه عملیاتی و توزیع عادلا‌نه ثروت و تخصیص بهینه هزینه¬ها، با استفاده از روشهای علمی آزموده شده در کشورهای صنعتی امروز پذیرفتنی نبوده و مسئولان ذیربط باید پاسخگوی مطالبات آیندگان باشند.
بودجه عملیاتی ابزار کنترل رفتار دولت هاست
اشاره: جمشید پژویان عضو هیا ت علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی از صاحبنظران فعال در نقد و بررسی اقتصاد ایران است.
پژویان در گفت وگوی پیش روی و در پاسخ به پرسش های آتیه در خصوص وضعیت نظام بودجه ریزی ایران، این مقوله را متا ثر از اقتصاد سیاسی کشور و درآمدهای نفتی را مهم ترین عامل انحراف عملکرد از اهداف عنوان شده در بودجه های سالیانه می داند و معتقد است به دلایل گوناگون نهاد دولت الزامی به رعایت انضباط نمی دیده است، این گفت وگو را پیش رو دارید:
آتیه: آقای دکتر پژویان! بسیاری از صاحبنظران اقتصادی-اجتماعی از جمله شما، نظام بودجه ریزی ایران را به دلیل انحرافات فراوان در اجرا به نسبت اهداف از پیش تعیین شده، ناکارآمد ارزیابی می کنند. به نظر شما این ناکارآمدی ریشه در چه مسائلی دارد؟
جمشید پژویان: دولت ها نه تنها در ایران بلکه در بسیاری از کشورهای جهان، کوتاه نگر هستند. در نتیجه به افزایش هزینه های خود به منظور کسب رضایت مردم تمایل دارند.
دولت ها معمولاً کسب رضایت کوتاه مدت مردم را بر مصالح ملی و بلندمدت کشور ترجیح می دهند، از این رو بیشتر به فکر حال هستند تا آینده.
نهاد دولت ایران همواره سعی داشته درآمدهای خود را بیشتر از میزان قابل تحقق نشان دهد. تجربه سال های گذشته نشان داده که نهاد مجلس نیز همواره به کمک دولت آمده و کسری بودجه دولت را با اتکا به درآمدهای نفت برطرف ساخته است، از این رو دولت ها هیچگاه کسری بودجه را به عنوان یک احساس خطر یا یک موضوع نامناسب به شمار نمی آورند.
تجربه سال های گذشته نشان داده که مجلس همواره نیاز دولت برای بودجه اضافی را تامین کرده است. شاید بتوان درآمدهای حاصل از فروش نفت را مهم ترین دلیل بی انضباطی یا آنچه شما از آن به عنوان انحراف عملکرد از اهداف از پیش تعیین شده یاد کردید، دانست.
نه نهاد دولت در دهه های گذشته تلاش جدی برای منضبط کردن دستگاه های تحت پوشش خود برای حرکت در چارچوب ضابطه انجام داده است و نه نهاد مجلس به عنوان دستگاه ناظر و مقنن رویکرد مناسبی را برای مقابله با بی انضباطی دولت به کار بسته است.
آتیه: به نظر می رسد، آنچه شما بدان اشاره کردید نیز خود تا حدی معلول است...
-مسا له علت و معلول نیست. دولت ها در سراسر جهان به دنبال راضی نگه داشتن مردم برای جلوگیری از اعتراض، اعتصاب و بروز دیگر نارضایتی ها هستند. این مسا له مختص ایران نیست، اما در ایران وضعیت بعضاً نامناسب تر از برخی دیگر از کشورهاست. آنچه شرایط ایران را در مقایسه با سایر کشورها نامناسب تر می سازد به ساختار تشکیل دولت و نحوه به قدرت رسیدن آن برمی گردد که این خود مسا له ایست در حوزه اقتصاد سیاسی.
احزاب در شکل گیری دولت ها نقش بسزایی دارند. در چنین شرایطی دولت ها پاسخگوی احزاب و احزاب نیز پاسخگوی افکار عمومی هستند. ساختار حزبی دولت ها، باعث می شود که دولت کمتر به فکر حال بوده و به دلیل نیاز به را‡ ی مردم در آینده، ناچار به در نظر گرفتن منافع بلندمدت باشند.
انتخابات در چنین وضعتی محدود به فرد نخست وزیر یا رئیس جمهوری نیست. این حزب است که شخص را برای ریاست دولت تعیین می کند، در نتیجه چارچوب ها فراتر از یک فرد عمل می کنند.
تجربه نیز نشان داده که نظارت بر دولت متا ثر از ساختار حزبی آسان تر از دولت های غیرحزبی است. افزون بر این در این ساختار، احزاب رقیب نیز همواره مراقب رفتار دولت و اعضای تشکیل دهنده آن است و این خود تا ثیر قابل ملاحظه ای در کنترل رفتار دولت دارد.
مسا له دوم و بسیار مهم دیگر به رسانه ها برمی گردد. استقلال رسانه از دولت، نقش بسیار تعیین کننده ای در نظارت بر اعمال و رفتار دولت دارد. به تجربه، اثبات شده که ارتباط مستقیمی بین استقلال رسانه ها -و به تبع آن اقتدار رسانه ها اعم از شبکه های رادیویی، تلویزیونی و مطبوعات- و توسعه یافتگی دولت ها وجود دارد.
رسانه ها نقش عمده ای در کنترل رفتار تمام قوای کشور دارند و نقش آنها محدود به نظارت بر قوه مجریه نیست.
متا سفانه رسانه های ایرانی بنابه عوامل بسیاری، نقش عمده ای در نظارت بر رفتار دولت و دیگر قوا ندارند.
عامل سوم به ساختار مجلس برمی گردد. انتخابات مجلس بهترین تمرین دموکراسی است. در انتخابات ایران ارتباط معناداری بین عملکرد یک نماینده و انتخاب او در انتخابات آینده وجود ندارد.
تمام عوامل یاد شده باعث به وجود آمدن وضعیت موجود شده است. در فقدان این عوامل کنترل کننده، نهاد دولت الزامی به رعایت انضباط نمی دیده است. در چنین شرایطی دولت ها بیشتر به دنبال اجرای برنامه های کوتاه مدت هستند تا بلند مدت.
آتیه: سال هاست که دولت های گذشته و حال از لزوم عملیاتی شدن نظام بودجه ریزی کشور صحبت کرده اند. بودجه سالانه کشور را که در حال حاضر در کمیسیون تلفیق بودجه مجلس در دست بررسی است به چه میزان عملیاتی می دانید؟
-عملیاتی کردن بودجه، نیازمند رعایت برخی از پیش شرط هاست که به نظر می رسد دولت فعلی با توجه به گذشت زمان کوتاه از تصدی مسئولیت نتوانسته آنها را به کار ببندد.
در واقع عملیاتی کردن بودجه یک فرآیند است که مطالعات و پژوهش های تخصصی در موضوع اقتصاد دولت بخش عمده ای از این فرآیند را تشکیل می دهد که متا سفانه این مهم هنوز صورت نپذیرفته است.
به نظر می رسد بودجه فعلی به دلیل فقدان پیش نیازها نه عملیاتی است و نه حتی نزدیک به یک بودجه عملیاتی.
آتیه: کمی به عقب برگردیم. مهم ترین تفاوت بین بودجه عملیاتی و بودجه سنتی یا آنچه در سال های گذشته تدوین شده، چیست؟
-دولت از مجموعه ای از دستگاه ها و نهادها تشکیل شده است که هر کدام از این دستگاه ها وظایفی را در دستور کار خود دارند.
بعضی از وظایف دولت در قالب چند دستگاه اجرایی تقسیم شده است. نظام بودجه ریزی فعلی، بودجه ریزی سازمان هاست.
نظام بودجه ریزی عملیاتی یعنی بودجه ریزی وظایف دولت نه وظایف دستگاه ها. برای بودجه ریزی عملیاتی باید نظام حسابداری دولت به طور کلی تغییر پیدا کند.
بودجه ریزی باید براساس وظایف صورت گیرد، خواه این وظیفه متعلق به یک دستگاه یا سازمان باشد، خواه در چند دستگاه پراکنده شده باشد.
به طور مثال براساس نظام بودجه ریزی عملیاتی، اینگونه در نظر گرفته می شود که برای آموزش ابتدایی که چند سازمان و دستگاه مختلف درگیر آن هستند، یک بودجه واحد در نظر گرفته می شود که طبق آن یک هدف واحد در نظر گرفته می شود.
در بودجه عملیاتی باید مشخص شود که برای آموزش ابتدایی چه اعتباراتی درنظر گرفته می شود نه اینکه برای یک دستگاه چه بودجه ای تعیین می شود.
از آنجایی که در بسیاری از مسائل و موضوعات دستگاه های متفاوتی درگیر هستند، برای بودجه عملیاتی نیازمند تغییر در سیستم حسابداری ونحوه تعیین اعتبارات هستیم. مثلاً در مسا له آلودگی هوای تهران، نهادهایی مانند شهرداری، سازمان حفاظت از محیط زیست، راهنمایی و رانندگی و... درگیر هستند، به جای تخصیص اعتبار جداگانه به این دستگاه ها باید برای کلیت این موضوع بودجه ای مشخص در نظر گرفت.
آتیه: با توجه به موازی بودن وظایف بسیاری از دستگاه ها یا اشتراک در وظایف، چشم انداز حرکت به سوی بودجه ریزی عملیاتی را چگونه ارزیابی می کنید؟
-همانطور که اشاره کردم، بودجه عملیاتی بیش از هر امر دیگری نیازمند انجام مطالعات در حوزه اقتصاد دولت است. پس از این باید به سراغ تغییر و تحول در نظام حسابداری و حسابرسی دولت رفت که به نظر دشوار است.
آتیه: آسیب های نظام بودجه ریزی فعلی را چگونه ارزیابی می کنید؟
-بزرگ ترین مزیت بودجه عملیاتی، کنترل بهتر نهاد دولت است. در بودجه عملیاتی نیازی به تغییر در سیاستگذاری اقتصادی نیست، تنها کنترل دولت و نظارت برعملکرد دولت آسان تر می شود.
در بودجه عملیاتی نمایندگان مجلس بهتر می توانند بر دولت نظارت داشته باشند.
عدم شفافیت، مهم ترین آسیب بودجه ریزی فعلی است. در بودجه فعلی نهاد دولت برخی از هزینه ها را پنهان نگاه می دارد. نظام بوروکراتیک دولتی نه تنها در ایران بلکه در سایر کشورهای جهان، علاقه ای به شفافیت ندارد.
نکته مهم این است تا زمانی که تخصیص اعتبار در اقتصاد به خوبی صورت نپذیرد، نمی توان از توسعه پایدار برخوردار بود.
آتیه: دولت اعلام کرده مانع از چانه زنی برای تغییر ردیف های بودجه خواهد شد، آیا این خواسته می تواند عملی شود؟
-نمایندگان مجلس در ایران از سراسر کشور انتخاب می شوند و به طور طبیعی نمایندگان هر شهر یا استان، در زمان طرح بودجه در مجلس، در تلاش خواهند بود که اعتبارات و امکانات بیشتری را برای منطقه خود در نظر بگیرند. با توجه به ساختار فعلی مجلس نمی توان از نمایندگان خلاف این مسا له را انتظار داشت. در بسیاری از کشورها در کنار چنین مجلسی، یک مجلس دیگر که بیشتر در حوزه مسائل کلان فعالیت می کند، نیز حضور دارد تا جهت گیری قوه مقننه را به سمت و سوی مسائل ملی هدایت کند. پاسخ به این مسا له موضوعی است کاملاً سیاسی که فکر نمی کنم بتوانیم در بحث حاضر پاسخی برای آن پیدا کنیم. ولی به هر حال با ساختار فعلی نه در نظر و نه در عمل نمی توان تا ثیرگذاری مجلس را منتفی دانست .
بودجه عملیاتی نیازمند نظام تحقیقاتی مناسب است
اشاره: دکتر محمدعلی مرادی استاد دانشکده امور اقتصادی است که طی سال های 81 و 82 مدیرکل دفتر اقتصاد کلان سازمان مدیریت و برنامه ریزی یعنی مرکز اصلی تدوین کننده برنامه ها و بودجه های سالیانه و مدافع آن در کمیسیون تلفیق و صحن علنی مجلس است.
مرادی تا به حال بیش از 20 مقاله در حوزه اقتصاد ایران در نشریات معتبر علمی و همچنین همایش های ملی و بین المللی ارایه داده است. با او درباره نظام بودجه ریزی در ایران ، الزامات و پیامدهای آن به بحث نشستیم. با ما همراه باشید:
آتیه: آقای دکتر مرادی! بسیاری از صاحبنظران اقتصادی-اجتماعی نظام بودجه ریزی در ایران را به دلیل انحرافات فراوان در اجرا به نسبت اهداف از پیش تعیین شده، ناکارآمد ارزیابی می کنند، نگرش شما نسبت به این مقوله چیست؟
دکتر محمدعلی مرادی: قبل از بحث درباره ناکارآمدی نظام بودجه ریزی ایران ابتدا دو نکته باید مشخص شود. اول بحث صرف نظام بودجه ریزی ایران است و دوم محصول نهایی که در قالب اهداف کمی مشخص و اقدامات اجرایی تصویب می شود.
شکاف بین اهداف و عملکرد به مسائلی فراتر از نظام بودجه ریزی دستگاه ها نظیر نظام تصمیم گیری کشور برمی گردد.
در واقع برای بحث درباره دلایل انحراف بودجه علاوه بر نظام بودجه ریزی باید نظام تصمیم گیری را مورد توجه قرار داد. بررسی دلایل انحرافات مکرر و متعدد بودجه از اهداف تعیین شده باید در چارچوب مسا له تصمیم گیری عقلایی نظام بودجه ریزی صورت پذیرد.
فرمت این مقاله به صورت Word و با قابلیت ویرایش میباشد
تعداد صفحات این مقاله 114 صفحه
پس از پرداخت ، میتوانید مقاله را به صورت انلاین دانلود کنید
دانلودمقاله بودجه بندی عملیاتی و مشکلات این بخش
